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传统中国倡导贵和尚中，以和为最高价值。

而前述国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度这一规定，则是2004年宪法修正案的内容。从平等的意义来说，社会权和市场经济之间天然地具有一定紧张关系。

更为重要的，它是中国自身关于社会权的认识理解与制度实践的产物，体现了鲜明的中国性，成为识别我国政治、法律制度社会主义属性的标志之一。它要建立一种社会主义性质的、同时又合乎社会主义初级阶段国情且引领未来社会发展趋势的社会权保障体系。[35] 王培英：《中国宪法文献通编》，中国民主法制出版社2007年版，第57页。有学者曾质疑社宪法虽然规定了社会权，由于其难以将其落实为司法上的权利，反而会弱化社会权，甚至有损宪法权威。此种社会权要求国家保障弱势群体，给人民以教育、就业机会与生活保障，维护社会公正，要求社会支出量力而行，并且不能抑制社会活力。

目前，每一类特定群体保障法之下，逐渐发展出多事项、多层级的权利保障细化法案。[12] [英]德里克·希特：《何谓公民身份》，郭忠华译，吉林出版社2007年版，第10页。它在行政判例法制度中的作用机理可以解读为：审判机关运用判例断案，实际上运用的主要是典型判例蕴含的法律原理和原则也即条理法。

但在我国，实际上这个比例既往很不理想，在许多年份甚至出现倒挂状态（行政复议案件数量甚至少于行政诉讼案件数量）。行政争议是行政相对人与作出涉嫌违法侵权行政行为的行政机关之间的纠纷。[16] 条理法的价值主要在于解决一部法律的方向、品格、功能等问题。适宜行政复议调解加以解决的行政争议有三类：一是裁量性行政行为争议，也即因行政机关行使行政自由裁量权作出的行政行为而发生的纠纷。

可见此条规定已给予国务院充分授权，可惜此项制度长期处于半休眠状态。一些地方（如深圳等地）此前的辅助支持探索经验值得总结。

应松年：《行政复议应当成为解决行政争议的主渠道》，载《行政管理改革》2010年第12期。条理法在行政法领域的运用实例之一是行政判例法。后者的关键是促进行政复议案件审理依据的丰富化和适用化，行政复议结案方式更加丰富化和弹性化，行政复议案件审理、裁决和执行的电子化。[5] 与原有制度规范相比，研究起草团队在推动修法进行制度革新时的一个思路是加大对复议机关的责任要求，包括：第一，如果复议机关作出维持决定，那就要当共同被告，这是最核心、最关键的新规定。

类似的法律规范已有很多，此略。二是便于弄清案件事实，如果是做共同被告，那么复议机关的责任也强化了，举证问题也易于解决。直到2014年《关于依法行政治国若干重大问题的决定》、2015年《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》都做了明确规定后，《政府信息公开条例》2019年修改时才增设内容将此法律原则明确规定在该行政法规中。从一般法理和许多国家的实际情况看，这两项民告官制度先后解决的行政争议数量有一个合理比例，行政复议案件的数量通常都是行政诉讼案件的数倍、甚至十倍，行政争议产生之后往往由复议机关在行政系统内部有效率地先行解决，不服行政复议决定仍起诉到法院的当是少数案件，法院由于行政案件数量压力小，办理行政案件时可以更有条件、更充分地追求公正价值。

调解未达成协议或者调解书生效前一方反悔的，行政复议机关应当及时作出行政复议决定，不能久调不决、反复折腾，或滥用复议调解权施压某一方，否则会失去公平公正和行政效率，最终背离行政复议法治的初心。4.改革开放和法制建设的当下：+ 依条理法行政（Principle-ideal Law）。

通过这次修法推动行政复议指导和监督机制进一步完善，当是题中应有之义。许多人对此绝对否定的观点并不认同，反而倾向于认为因裁量性行政行为而致的纠纷可以适用调解。

[1]如何让行政复议制度能够保持促进行政系统规范协调高效运行的效率性特征，又能体现增进行政系统公正文明良好运行的公正性特征，这是我国行政复议机制创新和方法创新的基本追求，或曰我国行政复议法治愿景。从行政法制实际看，学者、法官对经典案例进行总结并写出文献，人们对总结出的法律价值、法律原则（也即法律原理、条理，如自然公正、越权无效、公开透明、正当程序、比例原则等）予以接受，才产生前例约束后例、上例约束下例的法律实施效果。行政复议机关在行政复议过程中针对行政争议进行调解工作，最终作出的行政调解协议具有法律效力。第2款：当事人经调解达成协议的，行政复议机关应当制作行政复议调解书。[16] 参见[美]斯科特·夏皮罗：《合法性》，郑玉双、刘叶深译，中国法制出版社2016年版，第504页。此深化改革思路值得参考。

二、行政复议方法创新若干要点分析 俗话说：问题是生活的伴生物，只要方法比问题多，生活即可进行下去。除非，新的《行政复议法》最终要将复议裁决定位于类似独立社会机构做出的完全中立的非行政行为，本文后面对此要详加解说。

笔者建议抓住这次修法的机遇设置条款，例如设立行政复议官序列、条件、职权、职责、待遇、奖惩、进退等有关保障和责任规范，这是稳定复议干部队伍、提升行政复议质量效率的专门人才保障机制。条理法在中国法律规范体系中的文本表现也很多，例如：实施行政许可过程中应遵循便民的原则（《行政许可法》第6条）。

本文谨就行政复议机制创新和方法创新提出若干分析意见和建策供修法参考，意在推动修改后的《行政复议法》及配套制度能够成为兼具且增强如规范、解纷、协调、效能、监督、救济等诸多特殊功用的行政法律制度，以实现我国行政复议法治愿景，达成深入推进依法行政、加快建设法治政府的深度转型发展目标。因为调解协议的达成实际上是相互妥协的结果，而任何的妥协都需要以对权益的自主处分为基础，没有自主处分就没有妥协，也就谈不上调解。

三是行政补偿行为争议。参见卞婧娴：《维持决定的复议机关应为共同被告》，载2014年3月26日《人民法院报》第3版。方案二是：法院应依职权将复议机关作为第三人参加诉讼。[15]作为行政复议的审理依据，显然也应适用条理法。

[18]当然，不能因此认为《政府信息公开条例》2019年修订前，以公开为常态、不公开为例外不是我国政府信息公开法制的基本原则，因为法律原则及立法精神、法律价值未必都用条文表现出来，有些可能蕴含于法律文件的字里行间乃至体现于通篇。笔者认为，鉴于司法行政机关（含原政府法制系统）负责推动的行政复议法制工作，在现有法律规范和制度基础上，在行政隶属关系和行政协作关系基础上，已大致形成初步完整的行政复议制度体系，如能通过这次修法增加更加统一规范、适合国情的行政复议指导案例制度及其运用机制，使得行政复议指导案例可以依法准确适用、经常运用、积极活用，其实质乃是行政条理法特别是行政法基本原则的运用机制得以更积极、显著地发挥作用，则行政复议制度功用可以大大增加。

这或者也是行政复议制度与行政诉讼制度有所差异的一个侧面。文章来源：《行政法学研究》2019年第6期。

[11]存在大信访、小复议的现象，其成因很多，主因之一是我国的信访制度和复议制度都存在制度设计上欠科学、不合理、低效率、少权威的问题。应当说，这并非立法者的疏漏，而是特别的立法考量和开放的制度安排。

（二）当事人之间的行政赔偿或者行政补偿纠纷。具体来说，我国改革开放40年来，行政法制建设从法律虚无主义的状态，大致每经过15-20年上一个台阶，经历了开始注重实体法、再开始注重程序法、又开始注重条理法这样三个阶段的变迁，也即依法行政观念演进过程从法律虚无主义 #8658; 注重实体法 #8658; 注重实体法+注重程序法 #8658;注重实体法+注重程序法+注重条理法。《行政复议法》仅规定了由行政复议机构提出行政复议建议的制度， [12]而《实施条例》除在此基础上使用三个条文（第3条第1款第6项、第57条第2款、第65条）细化了行政复议建议制度，还增设了一个专门条文规定了由复议机关提出行政复议意见书的制度，[13]这是创制性的行政立法条款。（四）完善申请辅助、申请支持的保障机制 在现实社会生活中常见的情形是：行政相对人认为自己受到了行政违法侵权伤害，但由于种种原因和顾虑，例如伤害受损程度不大、状告行政机关的风险太大、缺乏专业知识技能和必需资源等，结果未能提出或不能及时提出行政复议申请。

杨小军著：《我国行政复议制度研究》，法律出版社2002年版。居中意见可参见：原上海市政府法制办：《复议机关共同被告制度的调整与应对》，2018年7月6日刊发于上海微法制公众号的行政执法研究微法学术栏目。

再次要解决行政复议调解的文书效力问题。第26条第3款（首次修法新增的）规定：复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告。

刘莘：《行政复议的发展历程与未来展望》，载《江苏社会科学》2008年第5期。如果修改后的复议法得以设置行政复议委员会，鉴于其可作为中立裁决者行使完整的复议解纷职权，由其进行调解、促成和解也完全没有法理冲突，甚至可有更丰富灵活的调解手段。